L’ONU e la Responsabilità di Proteggere (R2P): storia, limiti, riforma

La Responsabilità di Proteggere (in inglese Responsibility to Protect, da cui la sigla R2P) è il principio con cui, nel 2005, i governi di tutto il mondo hanno accettato un’idea scomoda: la sovranità di uno Stato non è soltanto un diritto, è anche un dovere verso la propria popolazione. Se quel dovere viene tradito nei modi più gravi, genocidio, pulizia etnica, crimini di guerra, crimini contro l’umanità, la protezione delle persone riguarda tutti.

Il principio è giusto. Ma funziona a intermittenza, e la ragione sta in un meccanismo preciso: il veto dei cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza. Questo articolo ricostruisce da dove nasce la R2P, come dovrebbe funzionare, dove si è inceppata (dalla Libia alla Siria), che cosa ne ha scritto uno dei suoi critici più noti, Noam Chomsky, e quali riforme sono davvero praticabili. La tesi di fondo è netta: senza una riforma, la R2P resta un alibi nelle mani dei più forti e non realizza il valore dell’uguaglianza su cui dice di fondarsi.

Che cos’è la Responsabilità di Proteggere

La R2P è un principio politico e giuridico in evoluzione adottato dall’ONU nel Vertice mondiale del 2005, nei paragrafi 138 e 139 del documento finale. Dice, in sostanza, tre cose. Ogni Stato ha la responsabilità primaria di proteggere la propria popolazione da quattro categorie di crimini. La comunità internazionale deve aiutarlo a farlo. E se lo Stato «manifestamente» fallisce, la comunità internazionale è pronta ad agire in modo collettivo, con strumenti diplomatici e umanitari e, come ultima risorsa, con la forza, attraverso il Consiglio di Sicurezza.

Va chiarito subito un equivoco frequente. La R2P non coincide con l’intervento militare. L’uso della forza è l’ultimo gradino di una scala che comincia con la prevenzione e passa per l’assistenza, la mediazione, le sanzioni. Quando se ne discute, però, ci si ferma quasi sempre all’ultimo gradino, ed è comprensibile: lì si concentrano i casi più drammatici e le polemiche più aspre.

Da dove nasce: Ruanda, Srebrenica, Kosovo

La R2P nasce da un senso di vergogna collettiva. Nel 1994, in Ruanda, in circa cento giorni furono uccise centinaia di migliaia di persone (le stime variano da 500.000 a circa 800.000), mentre le grandi potenze e le Nazioni Unite restavano sostanzialmente a guardare. Nel 1995, a Srebrenica, in una zona che l’ONU aveva dichiarato protetta, furono uccisi circa ottomila uomini e ragazzi bosniaci musulmani, sotto gli occhi di un contingente di caschi blu che non riuscì a impedirlo.

Nel 1999 il problema si capovolse. La NATO bombardò la Serbia per fermare le violenze in Kosovo senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, perché Russia e Cina avrebbero posto il veto. Molti parlarono di intervento «illegale ma legittimo». Il Segretario generale dell’ONU, Kofi Annan, pose allora una domanda diventata celebre: se l’intervento umanitario è un attacco inaccettabile alla sovranità, come dovremmo rispondere a un nuovo Ruanda o a un nuovo Srebrenica?

La risposta arrivò nel 2001 dalla Commissione internazionale su intervento e sovranità degli Stati (ICISS), copresieduta da Gareth Evans e Mohamed Sahnoun, che nel rapporto The Responsibility to Protect spostò il linguaggio dal «diritto di intervenire» alla «responsabilità di proteggere», mettendo al centro le vittime e non gli interventisti. Quattro anni dopo, nel 2005, più di centocinquanta capi di Stato e di governo ne accolsero una versione più prudente.

La differenza tra la versione del 2001 e quella del 2005 è decisiva, come vedremo parlando di Chomsky: nel testo adottato dall’ONU l’azione coercitiva passa esclusivamente dal Consiglio di Sicurezza.

I tre pilastri e i quattro crimini

Nel 2009 il Segretario generale Ban Ki-moon, con il rapporto Implementing the Responsibility to Protect, diede alla dottrina la forma che oggi si usa in tutto il mondo, quella dei tre pilastri:

1. Responsabilità primaria dello Stato: proteggere i propri cittadini e prevenire i crimini, anche con l’incitamento all’odio.
2. Assistenza internazionale: aiutare gli Stati a esercitare questa responsabilità, con cooperazione, capacità istituzionali, mediazione precoce.
3. Risposta collettiva tempestiva e decisa: quando uno Stato fallisce in modo manifesto, intervenire con mezzi pacifici e, se necessario, con misure coercitive autorizzate dal Consiglio di Sicurezza.

I crimini coperti sono soltanto quattro: genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l’umanità. Questa delimitazione è voluta. Esclude le violazioni dei diritti umani «ordinarie», i disastri naturali, la promozione della democrazia, e serve a evitare che un principio nato per fermare i massacri diventi un passepartout per qualsiasi intervento.

Nel complesso, i primi due pilastri sono i meno discussi e i più trascurati. È il terzo a far discutere, perché è lì che il principio incontra il potere.

Dove si inceppa: il veto al Consiglio di Sicurezza

Nel Consiglio di Sicurezza siedono cinque membri permanenti, Stati Uniti, Russia, Cina, Regno Unito e Francia, e ciascuno può bloccare da solo qualsiasi risoluzione sostanziale. Questo diritto di veto non è stato pensato per le atrocità di massa. Fu un compromesso del 1945, concepito per evitare che le grandi potenze uscissero dall’organizzazione e per tenerle dentro lo stesso sistema.

Il risultato, per la R2P, è un limite strutturale: l’azione collettiva contro un massacro dipende dal consenso di chi ha interessi, alleati e clienti. Il punto va sottolineato con onestà, perché nessuno dei cinque ne è esente. Tra gli esempi che la letteratura e gli osservatori citano da anni: la Russia ha bloccato risoluzioni sulla Siria e sull’Ucraina; gli Stati Uniti hanno usato il veto a protezione di Israele su bozze di risoluzione relative al conflitto mediorientale, scelta che nei dibattiti all’Assemblea Generale del 2024 molte delegazioni hanno criticato; la Cina è stata accusata di proteggere governi come quello sudanese; la Francia di coprire il Marocco sul Sahara Occidentale; il Regno Unito di avere in passato bloccato risoluzioni sulla Rhodesia.

Un osservatore tutt’altro che ostile alla R2P, il giornalista Ian Williams, lo scriveva già nel 2009: i membri permanenti usano il veto per proteggere i propri amici mentre accusano gli altri di fare lo stesso. È una frase che andrebbe letta con calma, perché riassume il problema meglio di molti trattati. Non si tratta di un difetto di una potenza in particolare. Si tratta di un difetto del sistema.

La Libia del 2011 e il «dopo Libia»

Il caso che più ha segnato la storia della R2P è la Libia. Nel marzo 2011, di fronte alle minacce del regime di Gheddafi contro Bengasi, il Consiglio di Sicurezza approvò la risoluzione 1973, che autorizzava «tutte le misure necessarie» per proteggere i civili. La risoluzione passò perché Russia, Cina, Brasile, India e Germania si astennero, senza esercitare il veto. Per molti sostenitori della R2P fu un momento storico, il primo uso della forza autorizzato in nome della protezione di una popolazione contro il suo stesso governo.

La polemica nacque subito dopo. Secondo molti osservatori, tra cui Brasile, India e Sudafrica, la missione guidata dalla NATO si trasformò in un cambio di regime, andando oltre il mandato di protezione dei civili. Altri contestano questa lettura e sostengono che la rimozione del regime fosse l’unico modo per far cessare davvero la minaccia. La questione resta aperta tra gli studiosi di diritto internazionale, e questo articolo non pretende di chiuderla.

Le conseguenze politiche sono invece documentate. Nel 2012, parlando della Siria, il ministro degli Esteri russo Sergej Lavrov dichiarò che la Russia non avrebbe permesso al Consiglio di autorizzare nulla di simile a quanto accaduto in Libia. In Siria il Consiglio è rimasto bloccato per anni, mentre il conflitto faceva centinaia di migliaia di morti. Il Brasile reagì lanciando il concetto di «responsabilità nel proteggere» (Responsibility while Protecting), che chiede criteri più stretti, monitoraggio e responsabilità per chi usa la forza.

In pratica, la Libia mostra le due facce dello stesso problema: quando il Consiglio agisce, rischia di essere accusato di abuso; quando non agisce, lascia le popolazioni senza protezione. In entrambi i casi la fiducia, che è la vera moneta della R2P, si consuma. Alcuni studiosi osservano che due crisi molto simili, Libia e Siria, hanno ricevuto trattamenti opposti proprio a causa dell’uso del veto.

Noam Chomsky e la critica della selettività

Tra i critici della R2P, il più noto è il linguista e intellettuale statunitense Noam Chomsky. Il suo contributo merita attenzione per un motivo particolare: non si limita a dire che il principio è applicato male, ma sposta la domanda su chi lo invoca e quando.

Nel luglio 2009 Chomsky fu invitato dal presidente dell’Assemblea Generale, Miguel d’Escoto Brockmann, a intervenire nel primo dialogo formale dell’ONU dedicato alla R2P, accanto a Gareth Evans, Jean Bricmont e Ngũgĩ wa Thiong’o. Sul piano generale sostenne che il dibattito pubblico su questi temi è sbilanciato a favore di una filosofia «pro-intervento» e che l’opinione pubblica conosce poco gli aspetti problematici degli interventi condotti in nome della protezione.

I punti principali della sua argomentazione, ricostruiti dai suoi interventi di quell’anno, sono tre.

1. Due versioni della R2P. Per Chomsky la versione adottata dall’ONU nel 2005 ribadisce in sostanza ciò che era già accettato, con un cambio di accento, ed è per questo che fu approvata con facilità. Esiste però una versione molto diversa, quella del rapporto ICISS del 2001, che prevedeva la possibilità per organizzazioni «regionali» di agire senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza nella propria «area di competenza». Nella pratica, osserva Chomsky, questa clausola riguarderebbe soltanto la NATO, e reintrodurrebbe il «diritto» di intervento umanitario, da sempre osteggiato dai Paesi non allineati, che ne sono stati le vittime tradizionali. Gran parte della discussione, a suo avviso, confonde le due versioni.

2. La responsabilità che non viene esercitata. Chomsky sostiene che le grandi potenze, mentre pronunciano discorsi sulla responsabilità, si rifiutano di esercitarla quando potrebbero farlo in modo semplice. L’esempio che porta è Timor Est: i crimini dell’esercito indonesiano, durati un quarto di secolo e culminati nel 1999, sarebbero stati fermabili, a suo dire, senza bombardamenti né sanzioni, con il solo ritiro del sostegno che Stati Uniti e Regno Unito fornivano a Giakarta. La Casa Bianca, ricorda, rispose alla distruzione di Dili del settembre 1999 con la tesi che nessuno aveva mai formulato una dottrina per cui si debba intervenire dovunque ci sia un problema umanitario. Quando infine Washington cambiò linea, sotto pressione interna e internazionale, i militari indonesiani si ritirarono rapidamente e una forza ONU poté entrare senza incontrare resistenza.

3. Il caso Kosovo. Chomsky afferma che le atrocità peggiori in Kosovo seguirono, anziché precedere, l’inizio dei bombardamenti NATO del marzo 1999, e cita a sostegno dichiarazioni dello stesso comandante NATO, il generale Wesley Clark, che parlò di reazione serba «prevedibile».

Questo terzo punto è il più contestato, ed è giusto riferirlo con le sue controparti. Ian Williams, che pure condivide con Chomsky la diagnosi sul veto, lo accusò di spostare la responsabilità dai carnefici a chi cercava di fermarli, e citò la sentenza del Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia, secondo cui la popolazione albanese del Kosovo fuggiva dalle azioni delle forze serbe e non dai bombardamenti. Chomsky rispose rivendicando la distinzione tra provocare e commettere, e insistendo sul fatto che prevedere una reazione non equivale a giustificarla. Williams, da parte sua, rimproverò a Chomsky una lettura che attribuisce agli Stati Uniti un ruolo di male supremo. La polemica, ospitata nell’agosto-settembre 2009 su Foreign Policy in Focus, è ancora oggi leggibile per intero sul sito di Chomsky ed è un buon esempio di come si possa dissentire a fondo restando sul terreno dei fatti.

Che cosa ne ricaviamo? Non occorre accettare tutta la lettura di Chomsky, né la sua ricostruzione del Kosovo, per riconoscere che il cuore della sua critica coglie un problema reale. Lo stesso Williams, nella sua risposta, gli diede ragione su un punto essenziale: la debolezza fondamentale della R2P sta nell’affidare la decisione al Consiglio di Sicurezza, dove i cinque membri permanenti proteggono i propri amici. Due autori che litigano su tutto il resto concordano su questo. Ed è già un dato.

Il problema dell’uguaglianza

Qui sta il nodo morale della questione. Se la risposta a un massacro dipende da chi lo commette e da chi sono i suoi alleati, la vita dei civili ha prezzi diversi. Una vittima ruandese, siriana, yemenita o ucraina non ha lo stesso valore di fronte al meccanismo che dovrebbe proteggerla, perché il suo destino passa dal calcolo di cinque capitali.

La critica non viene soltanto da Chomsky né soltanto dal «Sud del mondo». Studiosi di diversi Paesi sostengono che la R2P rischia di produrre due tipi di sovranità: quella dei forti, che nessuno può toccare, e quella dei deboli, esposta a condizioni e interventi. È un’obiezione seria, perché colpisce il principio nel punto in cui si proclama universale.

Il quadro non è però semplice nemmeno sul versante dei «critici». L’Unione Africana, ad esempio, ha scritto nel proprio atto costitutivo il diritto di intervenire negli Stati membri in caso di crimini di guerra, genocidio e crimini contro l’umanità, parlando di «non indifferenza» invece che di non ingerenza. Una parte del Sud del mondo, in altre parole, non respinge l’idea di fondo: chiede di non essere trattata come un terreno di intervento altrui. Distinguere le due cose è la premessa di ogni riforma.

Come riformare la R2P

Riformare la Carta delle Nazioni Unite è quasi impossibile, perché richiede il consenso proprio di chi detiene il veto. Un sostenitore della R2P come Ian Williams arrivava a scrivere che condizionare il principio alla riforma del Consiglio equivale ad aspettare che i maiali volino. Per questo contano le strade che non passano da una revisione della Carta. Ne esistono almeno cinque.

1. L’autolimitazione del veto. Nel 2009 lo stesso Ban Ki-moon invitò i membri permanenti a non esercitare né minacciare il veto nei casi di manifesto fallimento della protezione. Nel 2015 Francia e Messico hanno trasformato l’idea in una iniziativa che chiede ai membri permanenti di impegnarsi volontariamente a non votare contro risoluzioni finalizzate a prevenire o fermare atrocità di massa. È sostenuta da un gran numero di Stati, ma resta volontaria: nessuno è obbligato a rispettarla.

2. La responsabilità davanti all’Assemblea Generale. Con la risoluzione 76/262 del 2022, ogni volta che viene posto un veto, l’Assemblea si riunisce entro dieci giorni lavorativi per discuterlo. Chi blocca deve spiegare pubblicamente le proprie ragioni. È uno strumento di trasparenza, non di blocco: alcuni delegati hanno sostenuto che dopo due anni non abbia dimostrato un vero valore aggiunto, altri che costringere a rendere conto sia già un passo avanti. Esiste poi, come strada più antica, la procedura «Uniting for Peace» del 1950, che permette all’Assemblea di raccomandare misure collettive quando il Consiglio è paralizzato, anche se il suo uso è stato rarissimo e le raccomandazioni non hanno forza vincolante.

3. Criteri chiari per l’uso della forza. Già il rapporto del 2001 elencava condizioni (giusta causa, retta intenzione, ultima risorsa, proporzionalità, ragionevoli prospettive di successo), e la proposta brasiliana ne rafforza il monitoraggio. Criteri trasparenti rendono più difficile usare la protezione come pretesto e, insieme, più difficile invocare il pretesto della sovranità per non fare nulla.

4. Prevenzione, ben prima del terzo pilastro. Gran parte delle vite si salva molto prima del momento in cui si discute di forza: sistemi di allarme precoce, mediazione, tutela delle minoranze, giustizia internazionale. Qui l’impegno è meno spettacolare e molto più economico.

5. L’opinione pubblica. Ian Williams concludeva che solo la pressione dell’opinione pubblica globale può obbligare i membri permanenti a fare la loro parte, e ricordava che persino la Cina aveva attenuato il proprio sostegno al Sudan davanti alla reazione internazionale. È una speranza, non una garanzia, ma ha un merito: ricorda che il principio vive o muore anche fuori dalle aule delle Nazioni Unite.

Tutte queste vie sono correttivi, non soluzioni definitive. Eppure, messe insieme, spostano il baricentro: dalla domanda «chi ha il potere di fermare un massacro?» alla domanda «chi deve rendere conto quando non lo ferma?».

L’obiezione più seria: sovranità e non ingerenza

Sarebbe scorretto chiudere l’argomento senza dare voce all’obiezione opposta, che merita di essere presa sul serio. Nel dibattito all’ONU del 2009, ad esempio, la delegazione cinese ribadì i principi del rispetto della sovranità statale e della non interferenza negli affari interni. Per molti Paesi usciti dal colonialismo la sovranità è l’unico scudo contro i più potenti, e una dottrina che autorizza l’intervento ha, per loro, un sapore antico. Il timore è che regole più chiare sull’intervento finiscano per legittimarlo, anziché limitarlo.

Gli argomenti per rispondere sono due, e vanno presentati senza trionfalismo. Il primo è che l’arbitrio di oggi, con interventi che avvengono o non avvengono secondo gli interessi del momento, è il danno maggiore alla fiducia: regole più precise e più pubbliche limitano il potere discrezionale, non lo accrescono. Il secondo è che la non ingerenza, assunta come principio assoluto, finirebbe per proteggere anche i governi che massacrano la propria popolazione; chi la invoca dovrebbe dire quale altra tutela propone per chi si trova nel posto sbagliato. Alla fine resta una domanda che nessun trattato risolve da solo: chi vigila sui vigilanti?

Una domanda per chi legge

Immagina di dover scrivere le regole di un sistema internazionale senza sapere in quale Paese nascerai: forte o debole, alleato di una potenza o isolato, ricco o povero, vicino o lontano dai riflettori. Accetteresti che la tua protezione dipenda dal voto di cinque capitali? Accetteresti che una stessa strage venga considerata un’emergenza se avviene in un luogo e una questione interna se avviene in un altro?

Questo è, in fondo, il test che attraversa il pensiero di Chomsky, qualunque giudizio si dia sulle sue conclusioni: applicare a se stessi e ai propri amici gli stessi criteri che si applicano agli altri. È un test facile da enunciare e scomodo da superare, perché ci chiede di guardare prima in casa nostra. Vale per le grandi potenze, ma vale anche per chi le giudica: è comodo indignarsi per i veti altrui e tacere su quelli dei propri alleati, ed è comodo, all’inverso, invocare la sovranità quando fa gioco e dimenticarla quando non fa più gioco.

Le centinaia di migliaia di persone uccise in Ruanda non avevano alcun veto da esercitare. Non ce l’hanno nemmeno oggi le popolazioni delle crisi che riempiono, o non riempiono, le prime pagine. Un principio che dice di proteggere tutti e protegge solo alcuni non è un principio sbagliato: è un principio non ancora mantenuto. La differenza è sottile e non è un dettaglio, perché dice che cosa fare. Non abbandonarlo, non adorarlo, ma pretendere che valga davvero per ciascuno.

Resta aperta una domanda, che consegno a chi legge: se la dignità delle persone è davvero uguale, quanto siamo disposti a pagare, in rinunce di potere, in coerenza, in scomodità, perché lo sia anche nelle regole che ci diamo?

Fonti e approfondimenti

• Nazioni Unite, documento finale del Vertice mondiale 2005 (A/RES/60/1), paragrafi 138-140; rapporto del Segretario generale Implementing the Responsibility to Protect (A/63/677, 2009).
• ICISS, The Responsibility to Protect (2001).
• Comunicato stampa ONU sul dialogo dell’Assemblea Generale sulla R2P, 23 luglio 2009 (press.un.org), con gli interventi di Chomsky, Evans, Bricmont e Ngũgĩ wa Thiong’o.
• N. Chomsky e I. Williams, scambio su R2P, Kosovo e Timor Est, Foreign Policy in Focus, agosto-settembre 2009: chomsky.info/20090803.
• Risoluzione A/RES/76/262 (2022) e sintesi dei dibattiti sul veto: press.un.org, comunicato GA/12593 (2024); assemblyforpeace.unu.edu.
• Y. Nahlawi, The Responsibility to Protect in Libya and Syria, Routledge.
• G. Evans, Global Responsibility to Protect (2024).
• Georgetown Journal of International Affairs, «Responsibility in the Global South: Charting R2P’s Second Decade».
• O. Stuenkel, sulla proposta brasiliana Responsibility while Protecting: oliverstuenkel.com.